導語
11月8日，國務院發(fā)布《國務院轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號），就規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制提出重要指導意見。
據了解，該文件是自2014年PPP模式實施以來，政策層面上力度最大的一次調整，關系10多萬億PPP項目，對中國推廣應用PPP模式影響深遠。PPP模式新機制的“新”主要體現(xiàn)在回報機制、適用具體模式、重點領域、管理部門等多個層面。
在嚴防新增政府隱形債務的大背景下，未來適用PPP項目將會大幅減少，PPP模式不太可能回到前幾年的火熱，最有可能的結果是逐漸轉入小規(guī)模長期持續(xù)。不過，特許經營與REITs相得益彰，有望打通新建、改擴建項目與存量資產盤活的壁壘。
PPP模式重啟
據悉，今年年初開始，PPP模式進入“停擺”狀態(tài)，財政部PPP中心項目庫暫停入庫，一些地方政府在整改以往實施的PPP項目。2023上半年不僅沒有任何新增的PPP項目，老項目也基本宣布暫停，而截至目前，財政部PPP中心網站項目庫仍處于“系統(tǒng)維護中”。本輪PPP項目的暫停和整改，也被業(yè)界稱為“休克療法”。
6月26日，審計署發(fā)布的《國務院關于2022年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》提到，通過抽查18個省市本級及187個地區(qū)的408個PPP項目，計劃總投資1.53萬億元，發(fā)現(xiàn)部分項目存在入庫環(huán)節(jié)審理不嚴、履約環(huán)節(jié)不誠信、建設運營環(huán)節(jié)不當推責攬責、項目損失浪費等問題。
一是入庫環(huán)節(jié)審核不嚴。11個地區(qū)的19個項目是由中介機構通過夸大預期收入、調減財政支出責任等方式虛假包裝后得以入庫，其中14個項目存在政府部門虛構財政財務數據的現(xiàn)象。
二是履約環(huán)節(jié)不盡誠信。11個地區(qū)的14個項目以承諾辦理用地手續(xù)引入社會資本，但由于占用基本農田無法獲得用地許可等，導致項目因土地未落實而停工停建或進度緩慢。
三是建設運營環(huán)節(jié)不當推責攬責。一方面，6個地區(qū)將新城新區(qū)產業(yè)規(guī)劃、城市運營等職能，與具體項目“整體打包”交由社會資本方實施，因遠超社會資本方能力，大多半途而廢。另一方面，10個地區(qū)在15個項目中違規(guī)約定由政府方或當地國企負責運營，不當承擔了應由社會資本方承擔的風險。部分項目形成損失浪費。至2022年6月底，有151個項目進展緩慢、停工甚至爛尾等，造成國有資產損失17.22億元;10個地區(qū)違規(guī)建設10個會議場館或景觀工程等，涉及計劃投資75.66億元。
11月8日，國務院發(fā)布《國務院轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號），就規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制提出重要指導意見。
這是去年11月財政部發(fā)布《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號）以來，國家部委層面再一次對政府和社會資本合作（PPP）模式出臺規(guī)范運作文件。在PPP模式出現(xiàn)諸多問題而停滯的背景下，該文件被業(yè)內普遍認為是國家重啟PPP的信號。
新機制，新在哪里？
PPP的本質是通過政府和社會資本合作，采取合理的投資回報方式，為社會公眾提供更好的公共產品和公共服務。PPP模式新機制主要體現(xiàn)在回報機制、適用具體模式、重點領域、管理部門等多個層面。
-
明確職責分工
新機制務實解決了以往十年間PPP項目實施過程中政府管理部門“不會管項目了”的困惑，明確了特許經營項目的管理職責分工，確立國家發(fā)展改革委牽頭特許經營模式推進工作，要求地方各級政府負起主體責任、地方各級發(fā)展改革部門發(fā)揮綜合協(xié)調作用、各級財政部門嚴格執(zhí)行預算管理制度，同時重構了特許經營項目全生命周期的管理流程。
圖片來源：中咨研究
2. 使用者付費，全部采取特許經營模式
政府和社會資本合作的重點領域，全部限定在有經營性收益的項目，自身沒有經營性收益、投資回報依靠可用性付費的公共項目（如市政道路、黑臭水體治理項目）已不再適合采用PPP模式。
投資回報來源有時還需要穿透分析，涵蓋由政府向用戶統(tǒng)一收取后，再向特許經營者支付的費用。例如，很多垃圾固廢處理或污水處理PPP項目，形式上是政府付費，穿透以后為政府代收費，項目全部或部分收益來自于使用者付費。
以往的PPP項目回報機制包括政府付費、可行性缺口補助、使用者付費，實踐中政府付費占了較大比例，有些項目雖名為可行性缺口補助，但本質也是政府付費，造成了政府隱性債務風險。新機制嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變?yōu)橥ㄟ^建設-移交（BT）方式變相舉債。
新機制明確，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本。
這樣做可以直接減少地方政府不顧財力亂上政府付費的PPP項目，造成隱性債務、代際不公平和不可持續(xù)，也可以減小社會資本特別是央國企工程公司“投資是假，承包是真”、更想拿項目而不太關心地方政府財力和可持續(xù)性等問題。另外，還可以減輕金融機構過度依賴央國企和政府信用。
3. 優(yōu)先支持民企
新機制提出，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與PPP項目。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》并動態(tài)調整。
具體來看，市場化程度較高、公共屬性較弱的PPP項目（垃圾固廢處理、垃圾焚燒發(fā)電，公共停車場，農業(yè)廢棄物資源化利用，旅游農業(yè)等）由民營企業(yè)獨資或控股；
關系國計民生、公共屬性較強的項目（污水處理，城鎮(zhèn)供水、供熱、供氣，城際鐵路，智慧城市，數據中心等），民營企業(yè)股權占比原則上不低35%；
少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目（投資規(guī)模大、建設難度高的收費公路，城市地鐵、輕軌和市域鐵路，民用運輸機場項目，油氣管網主干線或支線等），應積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。
圖片來源：財科智庫
對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業(yè)參與，同時也可以避免出現(xiàn)過去民營企業(yè)片面追求熱點、盲目擴大投資等現(xiàn)象，引導民營企業(yè)聚焦實業(yè)、做精主業(yè)。
4. 嚴格審核特許經營方案
新機制要求，嚴格審核特許經營方案。其中，特許經營方案編制工作由實施機構牽頭，可參考《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號文）等文件要求進行編制。
特許經營方案應通過項目需求分析，合理確定項目建設內容和規(guī)模，明確項目產出（服務）方案，可從項目全生命周期成本、產出(服務) 效果、建設運營效率、風險防范控制等方面對特許經營模式的可行性進行專題論證，為特許經營操作實施提供依據。特許經營方案審核工作可參考政府投資項目審批權限和要求，由發(fā)展改革等部門對項目履行審核手續(xù)，必要時可委托第三方專業(yè)機構評估。
在特許經營方案被批準之后，項目實施機構應通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經營者，并簽訂特許經營協(xié)議，明確雙方責權利。特許經營項目應嚴格履行投資管理手續(xù)，對于政府采用資本金注入的項目，應按照《政府投資條例》有關規(guī)定履行審批手續(xù)；對于由社會資本方投資的項目，應按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關規(guī)定，履行核準或備案手續(xù)。
新機制，會帶來哪些影響？
按照現(xiàn)有的政策，很多地區(qū)的財務承受能力已經逼近紅線，在防范隱性債務的大背景下，不大可能調整財承空間，加之目前使用者付費的PPP項目少，而且可以采用地方政府專項債券等其他方式去做，不一定采用PPP模式，這也就意味著未來適用PPP項目將大幅減少，PPP模式也不太可能回到前幾年的火熱，未來最有可能的結果是逐漸轉入小規(guī)模長期持續(xù)。
基建融資需要的是資金能力、協(xié)調能力、施工能力和合規(guī)性判斷能力，而投融資和協(xié)調能力是橫在民營企業(yè)面前的鴻溝，中短期內難以實現(xiàn)大規(guī)模補短板。而且民企過去幾年投資PPP失敗較多，興趣和信心降低，融資難和融資成本高等問題還沒有得到完全解決、地方政府對民企各方面的擔心以及害怕自己擔責等原因仍偏好央企。應該也不會像2014年起推廣PPP的早期幾年那樣蜂擁而上。
新機制明確提出，積極支持符合條件的特許經營項目發(fā)行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）。在我國目前上市的基礎設施REITs中，特許經營權資產主要集中在高速公路、污水處理等領域，其特許經營期限均不超過30年。
新機制還提出，特許經營期限原則上不超過40年，不僅提升了特許經營權資產估值，也為REITs提供了更多符合發(fā)行條件的特許經營權資產；同時，基礎設施REITs作為權益性融資，要求資產所屬的項目公司100%股權通過資產支持證券，完全轉讓給公募基金，并在滬深證券交易所公開募集資金，為特許經營者實現(xiàn)資本退出提供了絕佳通道。
新機制還支持創(chuàng)新項目實施方式，鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經營模式規(guī)范參與盤活存量資產。這項規(guī)定為眾多文旅基礎設施發(fā)行REITs提供嶄新的思路，通過合理構建和實施特許經營方案，能夠有效破解當前景區(qū)門票收入“收支兩條線”的難題。
但新機制之下，原來項目庫中的項目如何進行下一步，仍是市場人士的關注點。根據官方數據，目前累計開工建設PPP項目超5000個，投資額超8萬億元。
對此，文件表示穩(wěn)妥推進新機制實施。把握好工作力度、節(jié)奏，2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的PPP項目，均應按照本指導意見規(guī)定的新機制執(zhí)行，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）。
