摘要：目前工程造價市場化改革已經(jīng)進入破冰階段，工程造價管理體系和制度將打破計劃經(jīng) 濟留下的種種弊端，由市場做出選擇和決定。本文在梳理國外典型國家工程造價市場化模式 和我國工程造價運作特征的基礎(chǔ)上，從清單計量計價規(guī)則、綜合單價、定額、生產(chǎn)要素價格等 方面，分析我國工程造價市場化改革存在的問題并提出相關(guān)建議。
1.引言
住建部在《關(guān)于印發(fā)工程造價改革工作 方案的通知》（建標辦〔2020〕38號）（以下簡稱 “38號文”）中提出，堅持市場在資源配置中起 決定性作用，正確處理政府與市場的關(guān)系，通 過改進工程計量和計價規(guī)則、完善工程計價依 據(jù)發(fā)布機制、加強工程造價數(shù)據(jù)積累、強化建 設(shè)單位造價管控責任、嚴格施工合同履約管理 等措施，推行清單計量、市場詢價、自主報價、 競爭定價的工程計價方式，進一步完善工程造 價市場形成機制�？v觀我國工程造價管理工 作發(fā)展歷程可以看出，38號文是對《關(guān)于進一步推進工程造價管理改革的指導意見》（建標 〔2014〕142號）、《關(guān)于加強和改善工程造價 監(jiān)管的意見》（建標〔2017〕209號）等文件的 繼承和完善。完善工程計價制度、轉(zhuǎn)變工程 計價方式是工程造價市場化改革的持續(xù)努力 方向。
2021年6月3日，《國務(wù)院關(guān)于深化“證 照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活 力的通知》（國發(fā)〔2021〕7號）發(fā)布，宣布自 2021年7月1日起，在全國范圍內(nèi)取消工程造 價咨詢企業(yè)資質(zhì)審批。取消審批后，企業(yè)取 得營業(yè)執(zhí)照即可開展經(jīng)營，行政機關(guān)、企事 業(yè)單位、行業(yè)組織等不得要求企業(yè)提供相關(guān) 行政許可證件，這代表著十七年來關(guān)于造價 資質(zhì)去留的問題終于有了明確的結(jié)果，也標 志著我國工程造價市場化改革邁出了重要 一步。
工程造價市場化改革背景下，為了實現(xiàn)工 程造價轉(zhuǎn)向市場定價的目標，筆者結(jié)合自身工 作經(jīng)驗和體會，嘗試從簡并計量規(guī)則、清單全 費用綜合單價、回歸定額的本質(zhì)、動態(tài)定額編 制、推進生產(chǎn)要素價格改革等方面，提出一些 有利于全面市場定價的工程造價市場化改革 的建議，希望對相關(guān)部門和企業(yè)形成有益的啟發(fā)。
2 工程造價市場化運作的特征或要點
2.1 國外工程造價運作特征
（1）英國
英國的市場化工程造價體系在全世界 范圍內(nèi)都具有深遠的影響，其國內(nèi)工程量計 算和計價規(guī)則采用英國皇家特許測量師協(xié)會 （RICS）與其它相關(guān)協(xié)會、學會聯(lián)合發(fā)布的 SMM（英國建筑工程標準計算規(guī)則）、NRM1-3 （新的測量規(guī)則）。其中，NRM2是RICS建 議的最佳實踐，其工程量清單項目劃分簡單， 針對特殊工程，還給出了一定的解決方法。英 國政府和RICS聯(lián)合其它相關(guān)協(xié)會、學會定期 采集、編制和發(fā)布各地區(qū)的生產(chǎn)要素價格信 息和各類指標信息。企業(yè)層面，大多數(shù)承包商 均建立了基于自身特點的企業(yè)定額，并根據(jù) 上述生產(chǎn)要素價格信息和各類指標信息，編 制全費用綜合單價清單參與項目的各個計價 環(huán)節(jié)。
（2）加拿大
加拿大作為英聯(lián)邦國家，有全國統(tǒng)一的 工程項目編碼（Masterformat工程項目標準 分解和編碼體系），和全國統(tǒng)一的工程量計 算規(guī)則，這些規(guī)則與英國SMM高度相似，亦未發(fā)布政府定額（計價依據(jù)）。各建設(shè)工程相 關(guān)單位通過基于統(tǒng)一的項目劃分及編碼建立 的信息化平臺進行各類數(shù)據(jù)的交換和共享， 為造價管理和市場化提供了極大的便利。主 要生產(chǎn)要素的價格信息主要由各建設(shè)單位 和施工單位整理所參建工程（按地域）的各 階段造價成果，上傳到指定平臺，通過加拿 大工料測量師協(xié)會（CIQS）定期向各個地區(qū)發(fā)布。
（3）美國
美國采用的是典型的市場價管理模式，沒 有如英國、加拿大、日本和我國類似的工程量 清單規(guī)范和計價依據(jù)，其采用行業(yè)協(xié)會聯(lián)合發(fā) 布的參考期內(nèi)典型企業(yè)和工程的市場實際成交 價格和項目特征來測算造價。
（4）日本
日本的造價管理比較復雜，政府投資和 社會投資采取截然不同的管理模式。政府 發(fā)布了《建筑工程積算基準》等一系列的基 準性文件，并要求各級政府通過自身掌握的 各類政府投資工程的造價數(shù)據(jù)，結(jié)合相關(guān)行 業(yè)協(xié)會公開發(fā)布的生產(chǎn)要素價格信息，確定 擬建工程的造價。其造價管理所使用的定額 實行量價分開的制度，定額含量由行業(yè)協(xié) 會定期組織采集、編制、發(fā)布，生產(chǎn)要素價 格信息由銀行、價格協(xié)會定期采集、編制、 發(fā)布。
2.2 我國工程造價運作的特征
我國香港的工程造價控制分為兩個方面， 一方面是工程量計算規(guī)則，另一方面是生產(chǎn)要 素的價格。香港制定了本地區(qū)的工程量計算法 規(guī)，在統(tǒng)一的工程量計算規(guī)則和工程項目劃分標準下，各參建單位均形成了符合自身實際需 求的造價管理辦法，即包含可行性研究階段、 方案設(shè)計階段、擴初設(shè)計階段、施工圖設(shè)計階 段、招投標階段、施工階段等各階段的全過程 造價管理辦法。香港地區(qū)沒有各種定額（計價 依據(jù)）的政策性文件，生產(chǎn)要素的價格、分配、 供應(yīng)均可充分自由地競爭，政府只在極少數(shù)時 間段內(nèi)對極少數(shù)的生產(chǎn)要素價格進行管控或 干預。
我國內(nèi)地與香港的工程造價運作差異 較大。自2003年以來，推出了清單計價規(guī)范 （GB50500及配套計量規(guī)范），目的是形成 “量價分離，市場主導價格”的應(yīng)用場景。目 前，按主管部門、專業(yè)性質(zhì)、編制程序和用途、 生產(chǎn)要素等分類，形成了規(guī)模龐大、內(nèi)容繁雜 的定額計價依據(jù)體系，如因部委之間的管理 分工不同，形成了房建市政、交通運輸、水利 工程、電力工程、民航工程等若干個行業(yè)體 系定額。特別是房建市政定額，在全國統(tǒng)一 消耗量定額的基礎(chǔ)上，各省市自治區(qū)又進一 步編制發(fā)布了本行政區(qū)內(nèi)的定額計價依據(jù)。通常，定額計價中的量由主管部門統(tǒng)一測定， 價由主管部門定期采集、編制、發(fā)布。因繼襲 傳統(tǒng)的定額法管理思路，我國的清單計價仍 采用不完全費用綜合單價的模式，其中如規(guī) 費、稅金等多項費用，仍然采用強制性計算 規(guī)則。
3 工程造價市場化改革的路徑
通過比較國外主要國家的工程造價市場 化模式與我國工程造價市場的差異，從以下 方面提出工程造價市場化改革存在的問題和解決路徑。
3.1 簡并清單計量、計價規(guī)則
目前我國的主要工程量清單為《建設(shè)工程 工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）及附屬 計量規(guī)范（以下簡稱建設(shè)工程清單規(guī)范）、《公 路工程工程量清單計量規(guī)則》、《水運工程工 程量清單計價規(guī)范》（JTS/T271-2020）、《民航 專業(yè)工程工程量清單計價規(guī)范》（MH 5028- 2014）等等，本節(jié)以建設(shè)工程清單規(guī)范為例展 開有關(guān)討論。目前建設(shè)清單規(guī)范共有房屋建筑與裝飾 工程、園林綠化工程、爆破工程、構(gòu)筑物工 程、市政工程、城市軌道交通工程、仿古建筑 工程、通用安裝工程、礦山工程等九本配套 的工程量計算規(guī)范（GB50854-GB50692）。理論上應(yīng)由分部分項工程構(gòu)成上述清單計 量規(guī)范的主體內(nèi)容，但我國目前的實際情況 是，在分部分項清單分項劃分維度基礎(chǔ)上， 增加了施工部位、施工內(nèi)容、施工工具、施工 形式等維度，造成了建設(shè)工程計價規(guī)范的復雜性。
現(xiàn)有計量、計價規(guī)則中，同類項目在不同 專業(yè)之間存在沖突，而且計量方法和計量單 位存在差異，給使用者帶來很大的困惑，也 容易在實際使用過程中產(chǎn)生很大分歧。例如， 《房屋建筑與裝飾工程計量規(guī)范》中表E.2現(xiàn) 澆混凝土柱（編號：010502）中矩形柱、構(gòu)造 柱、異形柱三個清單項的差異，僅在于異形柱 的項目特征描述中增加了“柱形狀”這一項， 其余內(nèi)容完全一致，但矩形柱和構(gòu)造柱同樣 有“形狀”，只是它們的形狀描述體現(xiàn)在了清 單項目名稱中。如此使得使用者在使用過程將隨時面臨三個清單項的選擇，給工作帶來一定 困擾。從語言邏輯上來說，矩形柱只是異形柱 的一個特例；從經(jīng)濟角度來說，對于同樣的分 部分項工程，根據(jù)其不同的位置、形狀、長度 等劃分的清單項目，其價格差異和離散性并不大。
為了解決上述問題，可以將表E.2中的三個 清單合并成一個清單，并在項目特征中增加柱 形狀項，統(tǒng)一現(xiàn)澆混凝土柱這一個清單項目的 小分類。這樣使用者在使用過程中僅需將形狀 這一在計量過程中必須要反復使用的要素填 寫到柱形狀這一項目特征中即可。按照上述思 路，《房屋建筑與裝飾工程計量規(guī)范》中表E.2 亦可以與《仿古建筑工程工程量計算規(guī)范》中 表D.1的矩形柱、圓形柱（多邊形柱）、異形柱 三項合并成一項，實現(xiàn)跨專業(yè)工程計量規(guī)范的 簡化。綜上，筆者建議充分研究現(xiàn)有九個工程量 計量規(guī)則，將其中存在于項目名稱中與施工部 位、施工內(nèi)容、施工工具、施工形式等多余的有 關(guān)維度提取出來，進行整理，并進行適當?shù)貏h 減，對于無法刪減的因素可以將其添加到項目 特征中。以此簡并現(xiàn)有計量規(guī)則，統(tǒng)一同類項 目的計量方法和計量單位，提高計量成果的準確性。
3.2 采用全費用綜合單價
我國目前仍采用不含規(guī)費和稅金的不完 全費用綜合單價的模式。這是因為定額計價的 影響在我國根深蒂固，推廣清單計價的近20年 實踐應(yīng)用中，已經(jīng)出現(xiàn)了以定額計價為核心、 清單計價為外皮的“夾心”現(xiàn)象。這種傳統(tǒng)的 不完全費用綜合單價法存在計價過程繁瑣、效率低、不利于管理問題，在組價的過程中要按 照建設(shè)工程清單規(guī)范編制工程量清單文件，又 要按照不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同階段的定額 計價依據(jù)編制相應(yīng)的綜合單價，在此過程中， 清單和定額的計量規(guī)則和單位往往不同，需要 二次計量。組成價格的因素與市場實際存在差 異，不符合國際規(guī)則，不能體現(xiàn)不同承包主體 的法定稅率差異。規(guī)費和稅金是法律法規(guī)制定 的費用，對于注冊類型和規(guī)模等不同的主體， 其具體繳納的費用明細均由一系列政策文件規(guī) 定，并且都有相應(yīng)的行政主管部門負責法定的 管理工作，如實繳納規(guī)費和稅金是企業(yè)的責任 和義務(wù)，筆者認為不應(yīng)在計價文件中做單獨的 要求。
為此，應(yīng)該認真研究英國的SMM和 NRM，借鑒利用其市場化的特點，對我國的 建設(shè)工程清單規(guī)范中綜合單價的組成因素進 行調(diào)整，使其回歸清單計價的基本原理和思 想，推動30號文和142號文提出的主要目標的實現(xiàn)。
3.3 回歸定額的本質(zhì)
現(xiàn)存定額計價依據(jù)體系存在著消耗量和 生產(chǎn)要素價格水平偏離市場實際情況，無法隨 著市場變化及時更新、定額作用被無限擴大、 被嚴重依賴等問題。因此，人們普遍產(chǎn)生了定 額是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物、定額禁錮企業(yè)創(chuàng)新發(fā) 展等錯誤的認識。事實上，如果站在管理科學 發(fā)展歷程的角度，探析定額的本質(zhì)就會發(fā)現(xiàn)， 定額是由美國管理學家泰勒在日常企業(yè)管理 理論和方法中為提高工作效率而提出的，是正 常社會勞動條件和合理時間下，進行生產(chǎn)經(jīng)營 活動時，在人材機等方面所消耗的資源的數(shù)量標準。掌握定額的本質(zhì)后，就可以從定額的 形成機理和應(yīng)用機理角度對現(xiàn)有定額進行一 定的調(diào)整，如編制動態(tài)定額、開拓定額子目來 源、為先進的施工企業(yè)編制企業(yè)定額提供指導等。
解決上述問題的關(guān)鍵點是構(gòu)建可以與實 際交易市場實時關(guān)聯(lián)的國家工程造價信息管理 系統(tǒng)和平臺。在平臺構(gòu)建時，應(yīng)充分吸收上海 市建設(shè)工程行業(yè)推廣應(yīng)用人材機數(shù)據(jù)編碼的 經(jīng)驗，編制和發(fā)布《國家建設(shè)工程人工、材料、 設(shè)備、機械數(shù)據(jù)編碼標準》，統(tǒng)一生產(chǎn)要素在 全國各地區(qū)、行業(yè)的代碼；平臺要整合簡并清 單計量、計價規(guī)則、定額計價依據(jù)，定額計價依 據(jù)（包括地區(qū)、行業(yè)定額、企業(yè)定額、清單組價 子目等）需統(tǒng)一采用《國家建設(shè)工程人工、材 料、設(shè)備、機械數(shù)據(jù)編碼標準》；此外，平臺要 將施工企業(yè)、造價咨詢企業(yè)、勞務(wù)公司、材料和 設(shè)備經(jīng)銷商等相關(guān)單位納入接入范圍，以行政 管理的方式要求施工企業(yè)和造價咨詢企業(yè)上 傳符合平臺標準的各階段造價成果文件，吸引 勞務(wù)公司、材料和設(shè)備經(jīng)銷商等相關(guān)單位上傳 其人工、材料、設(shè)備、機械等生產(chǎn)要素的價格 信息。
在滿足上述平臺要求的情況下，平臺將可 以根據(jù)相關(guān)單位上傳的成果文件和生產(chǎn)要素價 格信息定期匯總、編制、發(fā)布某一特定地區(qū)、行 業(yè)的短周期（月、季）動態(tài)定額。
3.4 生產(chǎn)要素價格改革
改革開放以來，我國的生產(chǎn)要素價格管理 經(jīng)歷了重大的變革，成功完成了從“完全計劃 經(jīng)濟為主、市場經(jīng)濟為輔”到“以市場經(jīng)濟為 主、以法律授權(quán)定價為輔”的轉(zhuǎn)變。但在工程造價領(lǐng)域，特別是定額計價依據(jù)應(yīng)用的過程 中，尚存在著嚴重的非法定授權(quán)定價的行為， 如人工工日單價、主要工程材料單價、工程機 械設(shè)備租賃費用等，上述生產(chǎn)要素的價格管 理并不在《價格法》的規(guī)定之中。《價格法》第 十八條規(guī)定，下列商品和服務(wù)價格，政府在必 要時可以實行政府指導價或者政府定價：（一） 與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少 數(shù)商品價格；（二）資源稀缺的少數(shù)商品價格；（三）自然壟斷經(jīng)營的商品價格；（四）重要的 公用事業(yè)價格；（五）重要的公益性服務(wù)價格。存在著非法定授權(quán)定價行為的主要原因，一方 面是定額的作用被過分放大。另一方面也是我 國建設(shè)工程行業(yè)長期過度依賴定額計價依據(jù)， 在工程管理中嚴重忽略動態(tài)管理與合同管理 所致。
以人工工日單價為例，人工工日單價是 工程造價市場化改革的痛點，也是重點和難 點。我國的工資制度經(jīng)歷了紛繁復雜的演變， 現(xiàn)在基本上形成了國企準市場制度、市場制 度、行政制度、半行政制度。在多種制度的管 理和約束之下，我國現(xiàn)行各類定額計價依據(jù)中 的人工工日單價完全與市場供求關(guān)系脫鉤。近五年來，市場化的人工工日單價是定額人 工工日單價的2-4倍之多，一些特殊行業(yè)高達 8-10倍之多。因此，在工程造價市場化改革的 過程中，應(yīng)改變?nèi)斯すと諉蝺r的定價機制，規(guī) 范工日單價的結(jié)構(gòu)和組成，完善工人職業(yè)化 改革，尊重和反映市場供求關(guān)系。例如可以運 用統(tǒng)計學方法，通過社保系統(tǒng)、個人所得稅系 統(tǒng)、農(nóng)民工工資支付監(jiān)管系統(tǒng)采集、分析人工 工日單價數(shù)據(jù)，并將人工工日單價數(shù)據(jù)輸入到國家工程造價信息管理系統(tǒng)中，動態(tài)地發(fā)布 人工工日單價。
工程造價咨詢資質(zhì)取消以后，工程造價市 場化改革已經(jīng)越來越急迫和重要。目前工程 造價市場還存在不少問題，但只要廣大同業(yè)轉(zhuǎn) 變工程造價市場原有的固有觀念，推動以動 態(tài)管理與合同管理為中心的工程造價市場管 理，用市場化機制管理工程造價市場，就一定 能夠突破重圍，取得工程造價市場化改革的 成功。
作者：劉曉東 (招標與造價特邀創(chuàng)作人)
